Estado Puzzle: armar el Estado 4.0
Frente a la actual fragmentación institucional del Estado, busca un armado en que las partes integrantes sean constitutivas y que juntas logren un objetivo superior
En Argentina, sin dudas, el diseño organizativo es una de las grandes asignaturas pendientes en el Estado. Las instituciones estatales desarrollan tareas de vital importancia y deben, por tanto, estar diseñadas y pensadas para realizarlas de forma eficiente y efectiva.
Nuestro país no tiene mandato constitucional ni legal que ordene el armado institucional. Desde la reforma constitucional de 1994, la Ley de Ministerios se basa en la necesidad de adecuar la estructura organizacional del Estado en función de los objetivos o políticas que la nueva gestión se propone llevar adelante en cada área. Esto no es un rasgo negativo per se, incluso puede ser una potencialidad para repensar la estructura organizacional de cara a la nueva era en la que vivimos.
Los cambios en la estructura del Estado no corresponden, entonces, solo a ordenamientos legales, sino a la visión, necesidad y acuerdos de quien ejerce la máxima jerarquía del Poder Ejecutivo. El Estado, y su organización institucional, no son más que eso: un rompecabezas. Es aquí donde radica la idea de “Estado Puzzle”, para armar y desarmar. ¿Pero cómo impacta esta situación en las funciones básicas de un armado institucional?
Mientras que en algunos países es estable y altamente organizado en torno a la eficiencia administrativa, en otros hay desorganización funcional con cambios institucionales de acuerdo a los mandatos y sin una visión clara respecto de la eficacia del Estado y su aparato institucional.
En Argentina se piensa que quien asume el Poder Ejecutivo tiene control sobre la mal llamada “botonera del Estado”. Son los lugares claves de temas, poder, decisiones o ingresos sobre los que tienen injerencia. El principal problema es pensar el armado del Gobierno en función de enclaves, algunos más importantes que otros. Esta visión atrasa el debate: no hay “una botonera”, hay cientos de ellas porque estas áreas se han reproducido con una lógica exponencial en las últimas décadas, tanto por las nuevas funciones que el Estado reclamó para sí, como por aquellas en las que se arrogó el poder de generar recursos o destinarlos para la implementación de políticas públicas.
Esta visión de las múltiples “botoneras” obliga a repensar algunos aspectos de los armados institucionales de nuestro Estado. El Presidente tiene la potestad de designar sus colaboradores libremente y crear las áreas que considere necesarias, incluso vía decretos, con la sola excepción de la Jefatura de Gabinete de Ministros, cargo establecido en el artículo 100 de la Constitución Nacional. El resto de las áreas pueden ser modificadas por el solo arbitrio presidencial, sin control, pero tampoco sin alguna regulación establecida.
Un breve recorrido histórico, nos permite ver que Argentina mantuvo desde 1940 hasta fines de los ‘90 una estructura que no superó los ocho ministerios, aunque algunos Gobiernos dictatoriales elevaron el número a trece (Viola en 1981). En la última etapa democrática la estructura se mantuvo casi intacta hasta el año 2000, cuando se amplió a diez carteras. De ahí en más su crecimiento fue desmedido e incluso irracional. Acorde a los tiempos que corren: un crecimiento inflacionario.
La tendencia a la “inflación ministerial” parte de la visión de disponer de una organización estatal acorde a la visión del Gobierno, a las tomas de posiciones que el Estado tenga en función de la coyuntura y a la necesidad de incorporar a distintos actores políticos. Los últimos Gobiernos de coalición dan cuenta de esto. No quiere decir que ello esté necesariamente bien y que el “cuoteo” sea algo recomendable en función de la eficacia. Por el contrario, podría llevar a una superposición de funciones, trabas burocráticas o desencuentros de gestión sin sentido alguno más que el enfrentamiento político.
La idea de Estado Puzzle es contraponerse a esta visión del Estado fragmentado y con esto hablamos de un Estado desmembrado, sin sistemas interoperables, sin procesos establecidos y con un alto grado de autonomía funcional de las partes. La fragmentación puede ser producto de una división política del Gobierno o de una división de áreas por razones organizativas, pero no puede darse por factores externos. Quiero decir, la idea de “balcanización” del Estado no se relaciona con cuestiones ligadas al derecho administrativo, como la falta de procesos claros o la ausencia de sistemas interoperables o de una burocracia organizada y centralizada, sino que siempre se da por cuestiones políticas u organizativas, pero de tipo exógenas.
Una nueva organización estatal podría buscar la desburocratización, algo que fue una de las banderas durante las últimas gestiones en Argentina. Pero el gran problema es que la balcanización del Estado y la hiperinflación ministerial, sumado a la dispersión y desconexión entre niveles, atentó contra cualquier tipo de organización centralizada, racional o burocráticamente organizada.
El Estado Puzzle es parte de la respuesta: un Estado con áreas definidas, que como en un rompecabezas, se ensamblan a otras que concluyen armando una sola organización. En un rompecabezas cada parte no es una imagen del todo, pero sí una pequeña representación y parte constitutiva y necesaria del todo. El todo requiere de las partes para ser y las partes se necesitan entre sí para conformar el todo. El todo no es más que las partes, sino la suma de ellas.
Las nuevas organizaciones requieren de esa lógica. Como plantea Carles Ramió, debemos apostar por la holocracia, un sistema organizativo en el que la autoridad y la toma de decisiones se distribuyan de forma horizontal en lugar de ser establecida por una jerarquía de gestión, es decir, un sistema de autogestión. Pero esta autogestión debe bregar por alentar la interoperabilidad, tanto de las áreas como de los sistemas, que permitan agilizar los procesos, eficientizar la gestión y brindar servicios de calidad a sus ciudadanos. Estos deberían ser los principales objetivos de cualquier gestión de Gobierno.
